粮安天下-第11部分
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512不能掌握自己饭碗的苦衷和教训
假如这个世界贸易自由化如想象中那么完美，假如粮食只是一般消费品而不是必需品，那么放弃农业产业的危害性也许并不是那么巨大。但是在世界粮食供应日趋掌控到少数大国和跨国垄断公司手中的背景下，当世界粮食供求关系发生重大变化时，那些农业长期投入不足和依赖进口粮食的国家，忽然发现自己原来想象的在贸易自由化中交换产品和服务，与现实中的国际粮食市场竞争大相径庭；原来自己的财政“购买力”与粮价飞涨相比，并不像想象的那么充裕。粮食危机造成的饥饿和动荡，使他们感受到自己不能掌控饭碗的苦衷和教训。
据联合国粮农组织对16个发展中国家的一项研究表明，在乌拉圭回合谈判后期，这些国家的食物进口大幅上升，但出口量却没有任何增加。在贸易自由化的冲击下，一些发展中国家的农业萎缩，迫使农民破产并离开农村，加剧了土地向少数人集中，农民失去了收入和生活保障。非政府组织的研究也证实了这一点，在国际贸易自由化的影响下，一些贫困国家农业受到很大冲击，使得小农户的收入下降，农村营养不足人口增多，农村食物供给短缺。马德莱将这些情况称为“典型的自由化后遗症”。从这个意义上说，农产品贸易自由化这把双刃剑，既可以一时地、短期地满足一些国家一部分农产品需求，又可能使一些国家农业破败导致贫困、饥饿甚至饥荒。
这次粮食危机的剧烈程度，暴露出一些国家特别是发展中国家粮食安全保障能力严重不足，集中表现在粮食储备能力上。从现象上来看，一些发展中国家受到粮食危机的冲击最为严重，受到的伤害也最大，因此，发展中国家必须加强自身农业发展，增加农业及相关产业的投入。但必须承认的是，发展中国家对农业投入长期不足，一方面是因为这些国家由农业国向非农业国转变道路上的几乎无法回避的政策取向，另一方面则是在世界经济一体化背景下对粮食贸易自由化的盲目乐观与信任。
应该看到，不少发展中国家已经专注于本国工业和服务业发展，习惯向国际市场采购廉价粮食以满足需求。由于前几年国际粮价一度保持低位运行，一些国家便认为，随着国际农产品贸易壁垒不断降低以及运输成本下降，国际粮食供应将长期保持充足，可依赖便宜的进口粮食来替代国内生产，这种认识导致一些国家对这次粮食危机的暴发准备不足。当国际粮食供求格局突变时，这些国家无奈地发现它们自身的粮食安全保障能力是那么脆弱，根本无法有效应对粮食危机。其后果是这些国家的政府债台高筑，人民忍饥挨饿，通货膨胀基本失控。
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巨额农业补贴政策冲击一些国家农业（1）
实行对农业补贴政策是世界各国政府的普遍做法；农业同其他产业不同；始终面临着市场、自然的双重风险，特别是不发达国家的农业仍是弱质产业。因此，需要通过实行农业补贴对农业进行支持和保护。实行农业补贴政策有利于促进农业发展，提高农产品产量，保证农产品有效供给，增加农民收入。但是，实行农业补贴应按照世界贸易组织规则，在政策允许框架内进行。需要指出的是，目前一些发达国家的农业巨额补贴政策在支持和保护本国农业的同时，冲击和损害了别国特别是广大发展中国家的农业。
我们知道，一些农业发达国家至今仍对农业实行巨额补贴政策，这也是世贸组织谈判的焦点。发达国家的巨额农业补贴政策，严重冲击了一些发展中国家的粮食及其农产品生产，这是一些国家在世界粮食危机中发生食物短缺的重要因素之一。
513“便宜”农产品冲击相关国家粮食生产
一些发达国家农产品出口之所以显得那么“便宜”，在相当程度上是因为发达国家的巨额农业补贴。发达国家每年的农业补贴总额高达3000多亿美元。因此，尽管发达国家农业同样面临自然和市场的风险，但由于国家的巨额补贴，使其农业却能承受较低的边际利润，并可以在国际市场上以大大低于成本的价格进行农产品倾销。这极大冲击了发展中国家农产品市场，影响农民生产积极性，对粮食等农产品生产造成持续负面影响。
长期以来，发达国家的巨额农业补贴，严重扭曲国际粮食贸易。由于低价农产品在一些国家倾销，压低了农产品价格，致使那些国家中小粮食生产者无利可图，不得不放弃粮食生产。他们或转而生产其他经济作物或干脆放弃农业，从事劳动力密集型制造业。这导致部分发展中国家粮食自给能力愈发显得不足，不得不扩大粮食进口。因此，美国和欧盟等发达经济体对农业的巨额补贴政策，一直是世界农业和粮食问题的主要症结之一，并成为世贸组织多哈回合谈判的焦点。从对主要发达国家巨额农业补贴的统计分析中，我们可以了解其对发展中国家农业的强大冲击力。
美国的巨额农业补贴政策，对整个世界粮食贸易具有深刻影响。据统计，美国粮食产量约占世界粮食产量的20％，出口量约占世界粮食出口量的40％。其中小麦出口约占世界市场的30％，大豆出口约占世界市场的40％，玉米出口约占世界市场的70％。在美国政府诸项农业贸易政策中，最受人诟病的就是对农业的巨额补贴。美国通过立法方式将对农业的保护与扶持确立下来。近30年来，美国农业部年度财政预算在整体联邦预算中，一直维持在3％～6％。2000年，美国农业部预算为711亿美元，占整个联邦预算的4％。2000年，美国联邦政府对农民支付的直接现金补助高达300亿美元。农业补贴对促进美国农业发展发挥了重要作用。2002年，美国又颁布了《农业保障和农村投资法》，大幅度增加了农业补贴，此后10年的年均法定补贴近200亿美元。由于新农业法实行巨额补贴，已经并将继续使得美国向一些国家倾销“便宜”农产品，对一些国家农业发展带来的影响和冲击是不能低估的，对一些国家农产品自给保障能力的影响是不能低估的。
美国农业补贴涉及农产品生产、贮存、销售等多个环节，是一种综合性补贴。美国《2002年农业法》主要包括商品补贴、水土资源保护、农产品贸易补贴等。
巨额农业补贴政策冲击一些国家农业（2）
（一）商品补贴。商品补贴也叫农业补贴，是美国最重要和最基本的农业补贴。依据《2002年农业法》，此后10年的年均补贴将主要通过直接补贴、销售贷款差额补贴、反周期波动补贴3种形式进行。直接补贴是一种与农产品生产、价格不挂钩的固定补贴。农民可以自愿参加，政府以农民预先确定的作物面积和产量为基础对具体商品提供一个固定的补贴。《2002年农业法》将大豆、花生和其他油料作物纳入了补贴范围，扩大了对农民收入的支持规模。
销售贷款差额补贴是政府保证农民顺利出售农产品的最低保护价，即政府预定一个农产品的销售价格，并以此价格贷款给农民，农民收获后如能在市场卖到这个价格，政府就不给予补贴。如农民卖的价格低于此预定价格，二者之差就是政府给予农民的补贴。《2002年农业法》将花生、羊毛、蜂蜜、杂豆等品种纳入了销售贷款差额补贴范围。
反周期波动补贴是《2002年农业法》新设计的一种补贴制度，即农民在收获后的10月份可得到上限为35％的计划支付，待翌年2月份可再得35％的支付，到12个月的市场运销结束后结账。当农产品的实际价格低于政府确定的目标价格时，政府向农民提供反周期补贴。该补贴与市场价格成反向运动，当农产品价格下跌时补贴增加，反之则减少。反周期波动补贴保证了农民的收入水平，也意味着政府为农民分担了生产风险，刺激农产品出口。《2002年农业法》将大豆、小品种油料作物、花生纳入了反周期波动补贴的范围。
（二）资源保育补贴。根据《2002年农业法》，美国在2002～2007年投资220亿美元用于农业资源保育计划项目，主要包括土地休耕计划、农田水土保持、湿地保护、草地保育、农田与牧场环境激励项目等。除此以外，美国联邦政府还提供自然灾害救济补贴，用于自然灾害发生后的非保护农作物灾害援助计划、农作物灾害支付计划、紧急饲料计划、青饲料援助计划、牲畜赔偿计划及树木援助计划；提供用于生产结构调整的投资补贴，以优惠利息给农民提供短期或长期贷款，并帮助偿还贷款有困难的农民。
（三）农产品贸易补贴。根据《2002年农业法》，美国在2002～2007年投资875亿美元用于提高美国农产品出口的市场机会和拓宽国际市场；每年投资4．78亿美元用于援助那些因国外有关农产品实施出口补贴而受到损失的美国出口商；每年对新增生物技术项目投资600万美元，用于商签双边动植物和转基因议定书及快速对付非关税措施对出口造成的影响。此外，美国农业部还向美国出口商免费提供国际农产品综合信息服务。除直接的出口补贴外，美国还实施了规避出口补贴的间接出口补贴，即出口信贷，每年提供的额度约为30亿美元。依据《2002年农业法》，美国在2002～2007年继续提供出口信贷，以促进加工品和高价值的农产品出口，同时将还款期由180天延长为360天。
依据《2002年农业法》，美国每年对农业的补贴高达数百亿美元。而在过去的10年中，美国的农业直接补贴年平均为168亿美元，其中有7年超过了150亿美元， 2005年农业补贴就达到了189亿美元。目前美国每年农业补贴上限是480亿美元，这说明美国农业补贴增加的空间仍然很大。在巨额农业补贴支持下，美国农民在国际粮食市场竞争中占据了其他国家无法比拟的优势。一方面保持了较高农业生产力水平；另一方面可以在补贴支持下以较低的、甚至低于粮食本身价值的价格在国际市场上倾销粮食。在这种不对称的竞争中，发展中国家的农业受到冲击是发达国家实行巨额农业补贴的必然结果。 。。
巨额农业补贴政策冲击一些国家农业（3）
514“共同农业政策”对别国农业的冲击力
欧盟的“共同农业政策”是世界对本国农业最具保护力的政策。欧盟国家通过该项政策，每年给农民补贴达500亿美元，远远超过欧盟投入其他发展项目的资金。由于“共同农业政策”确立时间较早，乌拉圭协议所规定的关于限制和减少农业补贴的条款对其根本没有约束。
“共同农业政策”对农民的支持形式有直接支付、价格干预、过剩产品的存储设施以及出口补贴。这些措施稳定了欧盟内部的食物价格，但它却将欧盟市场内可能的价格波动转嫁给国际市场。一旦出现价格波动，将给发展中国家农业生产和粮食安全带来影响，并使发展中国家农业市场环境恶化。各种预测显示，共同农业政策将国际市场农产品价格波动幅度提高了25％～30％。
共同农业政策的出口补贴，提高了欧盟农产品的竞争力，发展中国家农产品面临严峻挑战。同时，欧盟不断强化农产品进口壁垒，又剥夺了发展中国家向欧盟各国出口农产品的可能性。在实行共同农业政策下，欧盟农业得到有力扶持，农产品生产出现过剩，便以低价向发展中国家倾销。欧盟这种共同农业政策的农产品出口，在短期内对食物净进口国有利，对城市人口以及没有土地的人口有利，但这是以牺牲别国农业和农民利益为代价的。对发展中国家农业和农民而言，农产品倾销将给他们带来长期或短期的灾难性影响。这些倾销的农产品将压低他们的农产品价格，并迫使他们的农业受到冲击甚至萎缩。发展中国家的消费者可能在短期内获利，但当倾销国农业和粮食生产发生变化时，发展中国家低廉的食物来源就会枯竭，而本国农业也已丧失了满足自身需求的能力，就可能发生粮食短缺，甚至粮食危机。有学者认为，欧盟的农产品倾销至少应该对发展中国家在粮食上越来越依赖进口承担部分责任。20世纪60年代的农业绿色革命，使撒哈拉沙漠以南非洲地区可以实现粮食基本自给。但是近40年来，该地区粮食产量却大幅减少，小麦进口翻了两番。
近些年来，美国和欧盟对农业的补贴又出现新的形式，即对生物质能源开发的巨额补贴与大力扶持。出于种种动机，美国和欧盟都加大了对生物质能源产业的扶持力度。石油资源的日益匮乏及价格大幅上涨，促使一些有能力使用生物质能源的国家将生物质能源作为替代能源。如以玉米、油菜籽等为生产原料的乙醇燃料和生物柴油，与从石油中提炼出来的汽油相比已具有一定竞争力。但问题在于，不是任何形式的生物质能源相对石化能源都具备“充分的”竞争力。因此，对生物质能源的补贴就显得尤为重要。考虑了可再生能源强制使用量、税收抵免和关税壁垒，美国对用于乙醇燃料生产的玉米每蒲式耳补贴160美元。这意味着美国政府在变相对玉米种植给予直接补贴，实质仍是对农业补贴的增加。据联合国粮农组织相关专家测算，当石油价格达到每桶100美元时，在没有乙醇燃料补贴的情况下，美国以玉米为原料的乙醇燃料生产，在玉米费用低于每蒲式耳414美元时才能有利可图；而在有乙醇燃料补贴的情况下，玉米费用只要低于每蒲式耳574美元时，就具备了竞争力。总体来看，美国生物质能源补贴，可使乙醇燃料成本降低3
